2008-08-13 16:06:00 (Republika)

Membaca Ulang Perdamaian di Mindanao

Surwandono
Dosen Fisipol UMY dan Kandidat Doktor Ilmu Politik UGM, Tinggal di Manila

Perdamaian di Mindanao telah menjadi harapan semua kalangan. Sebuah situs konflik yang telah berlangsung semenjak abad ke-17 M, tetapi sampai saat ini belum menemukan titik equilibrium bagi tercapainya perdamaian yang abadi.

Meskipun ikhtiar untuk menyelesaikan konflik tersebut sudah diupayakan oleh berbagai kalangan, baik dari dunia Islam, PBB, ASEAN, OKI, maupun aktor lainnya, yang tecermin dalam Tripoli Agreement 1976, Final Peace Agreement 1996, antara faksi MNLF dengan Pemerintah Filipina yang kemudian menghasilkan rezim otonomi Islam di Mindanao (ARMM). Upaya lain juga ditempuh melalui faksi Mindanao yang lain, yakni MILF yang telah melakukan perjanjian damai dengan Pemerintah Filipina 2003. Sekarang ini juga sedang dilaksanakan perjanjian untuk menyelesaikan persoalan ancestral domain.

Tulisan ini akan melakukan refleksi kritis terhadap pelaksanaan perjanjian antara MILF dan Pemerintah Filipina yang pelaksanaannya berimpit dengan pelaksanaan pemilihan umum di ARMM (Philippine Daily Inquirer, 2 Agustus 2008). Dalam diskursus ini ada sebuah kesamaan yang sangat mencolok antara setting Final Peace Agreement 1996 dan pelaksanaan negosiasi sekarang ini.

Pertama, negosiasi dilakukan oleh aktor-aktor yang sedang mengalami persoalan kohesivitas internal. Rezim Arroyo tidak bisa dimungkiri sedang mengalami kontraksi legitimasi yang sangat besar, seiring dengan beragam kegagalan pemerintahan dalam menyelesaikan persoalan politik, hukum, maupun ekonomi.

Demikian pula dari kubu MILF, pascameninggalnya Salamat Hashim di 2003, posisi kepemimpinan MILF yang sangat bersifat personal-kharismatis mengalami kontraksi yang berarti tatkala kepemimpinan MILF berbasis kolegial-rasional. Kepemimpinan Murad Ibrahim tidak sepenuhnya bisa mengelola MILF dan kelompok Mindanao daratan menjadi kohesif.

Pola ini sama persis dengan tatkala rezim Fidel Ramos melakukan negosiasi dengan Misuari dalam Final Peace Agreement 1996. Kedua-duanya juga mengalami persoalan yang sangat serius terkait dengan derajat penerimaan masyarakat kepada kepemimpinannya. Fidel Ramos dianggap tidak memiliki kapasitas untuk meningkatkan derajat pertumbuhan ekonomi yang pernah diukir oleh Ferdinand Marcos. Demikian pula Nur Misuari semakin tidak popular di kalangan Mindanao seiring dengan menguatnya dukungan public Mindanao terhadap Salamat Hashim.

Kedua, terlaksananya kesepakatan untuk melakukan negosiasi tentang /ancestral domain setelah Pemerintah Arroyo memberikan ruang atau janji yang besar untuk melakukan amendemen konstitusi. Sebuah amendemen yang membuat bentuk negara Filipina menjadi negara federasi. Isu ancestral domain merupakan isu substantif yang diajukan MILF untuk menyelesaikan konflik di Mindanao. (The Philippine Star, 4 Agustus 2008).

Isu ini memang telah menjadi isu besar dalam negosiasi MILF dengan Pemerintah Filipina 2003 yang berakhir dead-lock karena Pemerintah Filipina enggan untuk melaksanakan amendemen konstitusi. Pola ini memiliki kemiripan dengan janji Pemerintah Fidel Ramos untuk melakukan amendemen konstitusi guna memberikan ruang yang luas bagi terciptanya kepemimpinan yang kuat dan legitimate di ARMM sehingga dapat menjalankan peran pemerintah secara baik.

Ketiga, pelaksanaan negosiasi berimpit dengan pelaksanaan pemilihan umum di ARMM. Negosiasi yang akan ditandatangani dalam bulan Agustus ini berimpit dengan pelaksanaan pemilu sehingga banyak kalangan mengalami kekhawatiran yang luas akan dampak liar dari dua peristiwa besar tersebut. Pola itu sama persis dengan pelaksanaan negosiasi di Final Peace Agreement 1996, di mana ketika itu Misuari mengalami dilema yang sangat serius dengan iming-iming Pemerintah Filipina untuk mendukung Misuari dalam pemilihan gubernur ARMM melalui kekuatan partai politik LAKAS, partai politik yang mendukung Fidel Ramos menjadi
presiden.

Mewaspadai politisasi negosiasi
Membaca pola negosiasi Final Peace Agreement 1996 sebagai cermin terhadap pelaksanaan negosiasi sekarang ini setidaknya terdapat beberapa makna penting yang harus dicermati. Pertama, terdapatnya
politisasi negosiasi antara pihak yang berkonflik untuk mencapai posisi BATNA (best alternative to negotiated agreement ), sebuah kondisi di mana kedua belah pihak menyepakati isu substantif yang akan dinegosiasikan.

Sayangnya upaya ini justru sering dilakukan secara politis. Namun, tidak disertai dukungan publik dan parlemen yang memadai. Masyarakat di Filipina di luar Mindanao sedemikian rupa menentang terhadap negosiasi yang menegosiasikan ancestral domain karena dianggap akan mengganggu penguasaan tanah Mindanao yang selama ini dikuasai oleh
kalangan di luar Mindanao.

Akhirnya, membaca dari pengalaman di 1996 Pemerintah Fidel Ramos tidak mampu melaksanakannya karena ditolak ratifikasinya oleh parlemen. Tampaknya nasib kebijakan politis Aroyyo juga akan mengalami nasib yang sama di tengah tekanan banyak kalangan di Luzon dan Visayas yang melihat bahwa akan terdapat kerugian yang teramat besar. Dengan demikian, bukan tidak mungkin kalangan Mindanao dan MILF hanya bisa menggigit jari tatkala janji tersebut akhirnya tidak bisa dipenuhi.

Kedua, politisasi negosiasi yang tak kalah hebatnya adalah political will dari Filipina untuk melakukan amendemen konstitusi. Nalar ini memang sangat solutif bagi kalangan di Mindanao dengan negara federasi posisi Mindanao akan mendapatkan tempat yang khusus dan perlakuan yang lebih fair. Selama ini range negosiasi dalam kasus Mindanao berada di area menjadi negara merdeka (independent state), negara federasi (federal state), otonomi khusus (special autonomy), otonomi, dan re-integrasi. Pilihan yang sering muncul bergerak di area menjadi negara federal sampai otonomi.

Dalam Final Peace Agreement 1996, pilihan negosiasi yang mencapai titik BATNA berada dalam rezim otonomi khusus (ARMM dengan tambahan kelembagaan SPCPD (South Philippine Council for Peace and Development) dan SZOPAD (Special Zone for Peace and Development), yang juga menghendaki amendemen konstitusi. Dalam perjalanannya, upaya melakukan amendemen konstitusi akhirnya tidak terpenuhi. Apalagi dalam isu sekarang ini, amendemen konstitusi akan menyentuh aras yang sangat kritikal, yakni perubahan bentuk negara dari kesatuan menjadi federasi. Jelas sebuah perubahan yang membutuhkan dukungan publik yang sangat besar.

Bagaimana dengan konteks dukungan publik terhadap keduanya? Inilah masalahnya. Pihak-pihak yang melakukan negosiasi tidak mendapatkan publik yang memadai sehingga tidak berlebihan kiranya jika nasib perjanjian damai yang akan ditandatangani mengalami nasib yang sama. Hanya dengan keseriusan, kerja keras dan saling memercayai diharapkan ruang-ruang terjadinya politisasi negosiasi bisa dihindari sehingga peluang bagi terciptanya perdamaian yang sesungguhnya bisa tercapai.

Ikhtisar:
- Belum ada tanda-tanda ada penyelesaian masalah di Mindanao.
- Para aktor dan fasilitator negosiasi bisa mengambil pelajaran penting dari Final Peace Agreement 1996.